判例:征收拆遷與征收補償不宜假村民自治形式進行

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【裁判要旨】

1.征收拆遷與征收補償事宜均屬公權力職權范疇,職權之所在,即義務之所在,也即責任之所在,并不宜假村民自治形式進行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造,村民會議或村民代表會議可以在《村民委員會組織法》規定的權限范圍內議決涉及村民利益的相關事項,村民也應遵照執行;但是,村民會議或者村民代表會議決定不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸,不得侵犯村民的人身權利和財產權利。

2.《行政強制法》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規,對強制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規定,并未規定村民委員會等自治組織有權實施強制搬遷和強制拆除。在現行土地和房屋征收補償法律法規框架內,基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮建設”等實際需要,村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規定前提下,通過村民自治方式決定建設項目和補償事項,并可通過簽訂協議等方式解決補償安置問題;但在未經協商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強制拆除等方式則涉嫌違法。

3.《行政訴訟法》第二十六條第一款規定,作出行政行為的行政機關是被告;第五款規定,行政機關委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關是被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第二款規定,當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的,以委托的行政機關為被告。強制拆除行為假村民自治形式進行情況下,雖然形式上表現為村委會實施,但村民委員會等自治組織僅系行政機關的行政助手和行政輔助者,猶如其“延長之手”,應當認定系職權主體與非職權主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯絡、共同參與下實施的強制拆除。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2019)最高法行申3801號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)馬靜茹,女,1978年12月26日出生,漢族,住河北省石家莊市裕華區。

委托訴訟代理人馬計新(馬靜茹之父),男,1953年11月22日出生,漢族,住河北省石家莊市裕華區。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)石家莊高新技術產業開發區管理委員會。

法定代表人周立新,該管理委員會主任。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)石家莊市裕華區宋營鎮人民政府。

法定代表人王書峰,該鎮人民政府鎮長。

再審申請人馬靜茹因訴石家莊高新技術產業開發區管理委員會(以下簡稱高新開發區管委會)、石家莊市裕華區宋營鎮人民政府(以下簡稱宋營鎮政府)房屋行政強制一案,不服河北省高級人民法院(2018)冀行終471號行政裁定,向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查,現已審查終結。

河北省石家莊市中級人民法院一審查明:馬靜茹系石家莊市裕華區宋營鎮東仰陵村村民,2017年8月,石家莊市南二環東延工程建設項目開始啟動,該項目沿途路經裕華區宋營鎮東仰陵村,南二環東延工程范圍內的房屋需要拆除,馬靜茹的房屋在拆除范圍之內。2017年8月14日,裕華區宋營鎮東仰陵村村民代表大會通過了《石家莊市高新區宋營鎮東仰陵村拆遷補償安置方案》,該方案第三條規定:“東仰陵村委會為改造范圍內的拆遷人,改造范圍內的房屋所有人為被拆遷人。”第六條規定:“根據拆遷工作需要,成立東仰陵村拆遷改造工作領導小組,設立指揮部及各種相關機構”。2017年10月23日,宋營鎮東仰陵村委會對馬靜茹的父親馬計新下達了拆遷通知,通知的基本內容為:“馬靜茹逾期未簽訂拆遷協議,限期2天內自行拆除,否則依法予以強制拆除。”2017年10月底,馬靜茹的房屋被強行拆除。馬靜茹認為其房屋是宋營鎮政府、高新開發區管委會組織、實施拆除的,馬靜茹為證明這一事實,提供了宋營鎮政府、高新開發區管委會工作人員在拆除現場的照片,宋營鎮政府、高新開發區管委會認為其工作人員在場是履行監督職責,認為拆除馬靜茹的房屋并非其所為,而是馬靜茹所在村委會組織實施的。經查,宋營鎮東仰陵村村委會也承認其是拆遷主體。馬靜茹不服提起行政訴訟,請求確認宋營鎮政府、高新開發區管委會將其房屋拆除的行為違法。

河北省石家莊市中級人民法院一審認為,馬靜茹的訴訟請求是要求確認高新開發區管委會和宋營鎮政府強制拆除其房屋的行為違法。而馬靜茹所提供的拆除房屋現場的照片,只是證明宋營鎮政府、高新開發區管委會的相關工作人員在拆除現場,但不能證明強行拆除其房屋的行為是宋營鎮政府、高新開發區管委會所為。宋營鎮政府、高新開發區管委會提供的證據以及在庭審時陳述的事實,能夠證實拆遷主體是宋營鎮東仰陵村委會,而且馬靜茹所在村委會也承認是其實施拆除的,故馬靜茹請求確認宋營鎮政府、高新開發區管委會強制拆除其房屋違法的訴訟請求缺乏事實根據,其起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定的起訴條件,其起訴應予駁回。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一項之規定,裁定駁回馬靜茹的起訴

馬靜茹不服,提起上訴。

河北省高級人民法院二審認為:《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定,公民、法人或者其他組織提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。本案中,馬靜茹訴請確認高新開發區管委會和宋營鎮政府對其房屋行政強拆行為違法。對此,二被上訴人不予認可。而二被上訴人向原審法院提交的《石家莊市高新區宋營鎮東仰陵村拆遷補償安置方案》、宋營鎮東仰陵村委會向馬靜茹的父親馬計新下達的拆遷通知等證據,能夠證明拆除馬靜茹房屋的主體是宋營鎮東仰陵村委會。經原審法院對宋營鎮東仰陵村委會調查,宋營鎮東仰陵村委會亦承認是其組織強制拆除了馬靜茹的房屋。故馬靜茹提交的證據不能證明強行拆除其房屋系高新開發區管委會和宋營鎮政府所為,其訴訟請求缺乏事實根據,不符合上述法律規定的起訴條件。因此,一審裁定駁回馬靜茹的起訴,并無不當。馬靜茹的上訴理由不成立,不予支持。據此裁定駁回上訴,維持原裁定

馬靜茹申請再審稱:1.其提交的證據可以充分證明被申請人于2017年10月26日對其房屋實施了強制拆除行為。2.村委會不是行政主體,更不具備征收拆遷主體資格。3.一、二審法院裁定駁回起訴,客觀上造成行政機關的行政行為處于無監督的真空狀態。綜上,一、二審裁定認定事實不清、適用法律錯誤,請求:撤銷二審裁定,發回原審人民法院重新審理。

本院認為,對馬靜茹房屋的拆遷系石家莊市南二環東延工程建設項目需要,馬靜茹房屋所占土地也被用于南二環東延工程建設。此類項目的用地與征收拆遷工作應當根據土地性質的不同,分別依照《中華人民共和國土地管理法》或《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的條件和程序進行;征收拆遷與征收補償事宜均屬公權力職權范疇,職權之所在,即義務之所在,也即責任之所在,并不宜假村民自治形式進行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造,村民會議或村民代表會議可以在《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的權限范圍內議決涉及村民利益的相關事項,村民也應遵照執行;但是,村民會議或者村民代表會議決定不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸,不得侵犯村民的人身權利和財產權利。申言之,在現行土地和房屋征收補償法律法規框架內,基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮建設”等實際需要,村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規定前提下,通過村民自治方式決定建設項目和補償事項,并可通過簽訂協議等方式解決補償安置問題;但在未經協商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強制拆除等方式則涉嫌違法。《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規,對強制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規定,并未規定村民委員會等自治組織有權實施強制搬遷和強制拆除。東仰陵村委會在原審期間雖承認系其自行實施強制拆除,但各方對高新開發區管委會主要領導主持召開拆遷動員大會,參與組織南二環東延東仰陵村段拆遷工作的事實并無異議;高新開發區管委會還曾就限期完成該地段征地拆遷工作,專門向宋營鎮政府下達《督辦函》;東仰陵村委會送達的落款為2017年10月23日的《通知》也明確,拆遷系為保障南二環東延工程順利進行,要求被拆遷戶自行拆除并到村委會辦理拆遷補償手續,否則將按照法律程序依法予以強制拆除;且高新開發區管委會、宋營鎮政府工作人員也出現在強制拆除現場。因此,結合法律規定和全部在案證據以及土地的最終用途等情況綜合判斷,對馬靜茹房屋的強制拆除,不應當認定系東仰陵村委會自主實施,而應當認定系職權主體與非職權主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯絡、共同參與下實施的強制拆除。被訴強制拆除行為雖然形式上表現為東仰陵村委會實施,但村民委員會等自治組織僅系行政機關的行政助手和行政輔助者,猶如其“延長之手”。一、二審法院在馬靜茹已經提供初步證據證明強制拆除行為雖以東仰陵村委會名義實施,但顯然系法定的職權主體基于征收職權組織、命令實施的情況下,僅以東仰陵村委會自認實施強制拆除為由,否定高新開發區管委會、宋營鎮政府為適格被告,系對法律規定的錯誤理解,也有違職權法定原則,依法應予糾正。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定,作出行政行為的行政機關是被告;第五款規定,行政機關委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關是被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第二款規定,當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的,以委托的行政機關為被告。鑒于雙方至今未能通過簽訂補償安置協議方式解決馬靜茹被拆除房屋的補償安置問題,本案應以高新開發區管委會、宋營鎮政府和東仰陵村委會為共同被告,共同承擔侵權賠償責任。

綜上,馬靜茹的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定,裁定如下:

一、本案指令河北省高級人民法院再審;

二、再審期間,中止原裁定的執行。

審判長   閻 巍

審判員   耿寶建

審判員   李智明

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    駱芳菲

書記員    余藝苑

 


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